金海湖是北京市平谷區(qū)一處風(fēng)景秀麗的旅游景點。這里的部分村落、酒店承擔(dān)著特殊功能——平時是熱熱鬧鬧、放松身心的休閑居住場所，一旦有自然災(zāi)害等突發(fā)情況，則可以通過快征、快調(diào)、快轉(zhuǎn)，迅速轉(zhuǎn)換為應(yīng)急設(shè)施。這就是“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施。
今年以來，中國超大特大城市積極穩(wěn)步推進“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在經(jīng)驗推廣、場景構(gòu)建、項目推進等方面取得積極進展。
補齊城市應(yīng)急能力建設(shè)短板
“平急兩用”并非新概念。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》提出，推廣實施公共設(shè)施平急兩用改造，提升平急轉(zhuǎn)換能力。
今年二季度以來，針對經(jīng)濟運行出現(xiàn)的新變化，國家發(fā)展改革委等部門謀劃實施了一批儲備政策，為經(jīng)濟持續(xù)恢復(fù)提供有力支撐。超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是其中重要一環(huán)。
國家發(fā)展改革委“平急兩用”設(shè)施建設(shè)現(xiàn)場會進一步明確了“平急兩用”設(shè)施相關(guān)概念：這類設(shè)施平時具備旅游、康養(yǎng)等功能，遇重大公共突發(fā)事件時可立即轉(zhuǎn)換為應(yīng)急場所。
國家發(fā)展改革委有關(guān)負責(zé)人在會上表示，“平急兩用”型設(shè)施建設(shè)是系統(tǒng)工程，要將“平急兩用”理念融入城市整體規(guī)劃，處理好政府與市場的關(guān)系、成本與收益的關(guān)系、“平”時與“急”時的關(guān)系。
業(yè)內(nèi)人士分析，“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施將平時使用和應(yīng)急使用有機結(jié)合，從而打造一個既具備日常運營功能、又具備應(yīng)急響應(yīng)能力的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。這類設(shè)施能夠有效補齊超大特大城市應(yīng)急能力建設(shè)短板，同時提升超大特大城市旅游、居住品質(zhì)，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全問題。
目前，各地“平急兩用”設(shè)施的“平”時用途大多與傳統(tǒng)公共基礎(chǔ)設(shè)施相近，如公園、體育場館、賓館酒店等，“急”時則可滿足疫情、地震、洪災(zāi)、火災(zāi)等緊急情況發(fā)生后的應(yīng)急隔離、臨時安置、物資保障等需求。
業(yè)內(nèi)人士介紹，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要考慮平時使用需求，而“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施要求在平時和應(yīng)急情況下都能發(fā)揮效能，從而有效提高使用效率和公共安全保障能力。這就需要在交通領(lǐng)域興建并完善應(yīng)急使用的道路、隧道、橋梁等，在能源領(lǐng)域建設(shè)兼具日常和應(yīng)急能源供應(yīng)的能源設(shè)施，在通信領(lǐng)域構(gòu)建具有備份功能的通信網(wǎng)絡(luò)等。
浙商證券首席經(jīng)濟學(xué)家李超認為，推進“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面體現(xiàn)了“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”的政策思路，將推動超大特大城市提升防災(zāi)避災(zāi)能力、補齊公共衛(wèi)生短板、更好應(yīng)對突發(fā)緊急事件；另一方面，體現(xiàn)了中國城市更新舉措的落實落細，在改善人居環(huán)境、健全民生保障等方面具有重要意義。
超大特大城市引領(lǐng)示范
“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施怎樣建？國家發(fā)展改革委要求，在“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，超大特大城市要發(fā)揮引領(lǐng)示范作用，創(chuàng)造更多可復(fù)制、可推廣的典型經(jīng)驗。
為什么對超大特大城市來說，建設(shè)“平急兩用”設(shè)施更重要？據(jù)有關(guān)方面介紹，超大特大城市人口規(guī)模大、城市分工細，遇到突發(fā)事件，更容易受到?jīng)_擊，出現(xiàn)設(shè)施和能力不足、應(yīng)急標準不足等問題。
國務(wù)院規(guī)定，城區(qū)常住人口500萬以上、1000萬以下的城市為特大城市，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部10月13日發(fā)布的《2022年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》顯示，國內(nèi)超大城市有10個，包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津、東莞、武漢、杭州；特大城市有9個，包括西安、鄭州、南京、濟南、合肥、沈陽、青島、長沙、蘇州。
其中部分城市已開始布局。今年4月，四川省成都市發(fā)改委對新都區(qū)的設(shè)施轉(zhuǎn)型進行了經(jīng)驗分享；6月，北京市平谷區(qū)政府針對“平急兩用”健康隔離設(shè)施的設(shè)計和實施發(fā)布了指導(dǎo)意見，確定10個重點推進類項目。
總結(jié)有益經(jīng)驗——許多“平急兩用”設(shè)施的建設(shè)經(jīng)驗來自“平急轉(zhuǎn)換”。新冠疫情防控平穩(wěn)轉(zhuǎn)段后，方艙醫(yī)院等防控設(shè)施如何從“急”向“平”轉(zhuǎn)型？將機場專班隔離點健康養(yǎng)老中心升級改造為區(qū)醫(yī)院發(fā)熱門診和亞定點醫(yī)院；在城市社區(qū)建立集裝箱基層綜合性公共服務(wù)點，將隔離點集裝箱改造為公共驛站；將核酸采樣艙改造為司機之家、執(zhí)勤崗?fù)?、便民發(fā)熱診療服務(wù)站、志愿者工作站等；將集裝箱房屋改造成農(nóng)業(yè)企業(yè)總部、農(nóng)業(yè)專家工作站，打造“箱”式農(nóng)業(yè)實驗室、植物工廠、農(nóng)業(yè)育種站甚至融合文創(chuàng)、美食、休閑娛樂等功能的鄉(xiāng)村振興項目……拓展利用“急”時設(shè)施功能，成都市新都區(qū)等地的探索，為全國范圍內(nèi)“平急兩用”設(shè)施建設(shè)提供了經(jīng)驗，并獲得國家發(fā)展改革委的肯定和推廣。
打造示范場景——北京市平谷區(qū)為探索“平急兩用”設(shè)施建設(shè)打造5個應(yīng)用場景，包括“平急兩用”京平綜合物流樞紐、“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)、“平急兩用”鄉(xiāng)村休閑綜合體、“平急兩用”承平高速金海湖服務(wù)區(qū)和“平急兩用”鄉(xiāng)村振興金海湖核心區(qū)。例如，“平急兩用”鄉(xiāng)村休閑綜合體盤活閑置集體經(jīng)營性建設(shè)用地，建設(shè)“橫過來的五星級鄉(xiāng)村度假酒店”，因其相對獨立、房間密度低等特點，從而具備了“平急兩用”的功能。
加快項目推介——近日，湖北省武漢市舉行“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目推介會，涉及文旅、城郊大倉等23個項目被推介，總投資162.5億元，木蘭花鄉(xiāng)酒店、民宿生態(tài)旅游度假區(qū)等6個項目現(xiàn)場進行了授信簽約。會上，20個“平急兩用”項目業(yè)主單位與6家銀行達成合作意向，涉及的20個項目計劃投資金額132億元，授信簽約金額74.5億元。“武漢市將合力建立‘平急兩用’公共基礎(chǔ)設(shè)施項目用地、規(guī)劃聯(lián)審、施工圖聯(lián)審和聯(lián)合驗收等機制，項目審批能減則減、能快則快，推動項目早開工、早見效。”武漢市發(fā)改委相關(guān)負責(zé)人說。
充分調(diào)動民間投資積極性
超大特大城市的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，正成為推動中國固定資產(chǎn)投資增長的新看點。
中國銀行研究院研究員葉銀丹表示，推進“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是中國繼促進家居消費、強化小微企業(yè)融資支持等措施后，在擴投資方面出臺的又一有力舉措，體現(xiàn)了本輪穩(wěn)增長政策的連續(xù)性，有助于全面提振市場信心。
“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注重盤活城市低效和閑置資源，同時依法依規(guī)、因地制宜、按需新建相關(guān)設(shè)施。在此過程中，民間資本將“挑大梁”。國務(wù)院明確，要充分發(fā)揮市場機制作用，加強標準指引和政策支持，充分調(diào)用民間投資積極性，鼓勵和吸引更多民間資本參與“平急兩用”設(shè)施的建設(shè)改造和運營維護。
據(jù)了解，目前公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，民間投資參與較少。專家指出，“平急兩用”既有商業(yè)價值，更有公益屬性，調(diào)動民間投資積極性參與其中，有利于發(fā)揮好相關(guān)設(shè)施“平急兩用”中的商業(yè)價值，更好地引導(dǎo)金融機構(gòu)和民間資本投向“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護運營，促進“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展和功能發(fā)揮。
財政資金也將發(fā)揮重要作用。今年四季度，中央財政增發(fā)2023年國債1萬億元，增發(fā)的國債全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方，集中力量支持災(zāi)后恢復(fù)重建和彌補防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)短板。業(yè)內(nèi)人士認為，隨著積極財政政策穩(wěn)經(jīng)濟力度加大，“平急兩用”設(shè)施、城中村改造、保障房建設(shè)等將成為促投資的重要著力點。
業(yè)內(nèi)已注意到“平急兩用”建設(shè)過程上所蘊含的投資機會。“推進‘平急兩用’公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有望增加醫(yī)療、排水、裝修等行業(yè)企業(yè)發(fā)展機會，并對設(shè)計規(guī)劃、材料供應(yīng)、施工建造、管理維護等產(chǎn)業(yè)具有較大拉動作用。”葉銀丹說。他預(yù)計，下一步，各地將以“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為抓手，推出一批盈利前景好的項目，金融機構(gòu)也將加大對“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信貸投放力度。同時，PPP模式有望在“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮更大作用，從而有效拓寬民間投資領(lǐng)域，實現(xiàn)政府規(guī)劃急用場景、民間資本開發(fā)商業(yè)用途的有機結(jié)合。